众所周知，陆铭一直关注大城市发展。他的代表作《大国大城》，核心观点就是：一个国家的人口和经济，会逐渐向城市群集中，在城市群内部则会逐渐向大城市周围的都市圈集中。
陆铭也关心乡村。在问答网站知乎上，他有一条高赞回答，是讲“大山深处的农村该怎么发展”。他说：“如果当地有卖得出去的东西（包括旅游资源），就把路修进去，如果没有，就把人搬出来。”
两者的逻辑是共通的：所有的生产要素和资源，应当根据发展的需要，破除壁垒、自由流动、优化配置。一个明确的方向是，把中心城市做大、优势地区做强，形成了规模效应，方能带动周边发展、提高整体效率。
这也是一个“做大蛋糕”的过程。在与解放日报·上观新闻观见工作室的对话中，陆铭不止一次强调，今天的地区与地区之间，必须是合力“做蛋糕”，而不是斤斤计较地“分蛋糕”。能否打破“分蛋糕”的传统观念，将直接影响全局。
2020年8月24日，习近平总书记就“十四五”规划编制主持召开经济社会领域专家座谈会，陆铭是现场参会发言的专家之一。当时陆铭提出，在城乡和区域发展方面，如果人口、土地、空间等体制性结构性问题得以解决，将能产生巨大的“制度红利”。
五年后的今天，陆铭被聘请为国家“十五五”发展规划专家委员会专家。在他看来，五年前提到的那些问题能否继续突破，仍是未来五年中国发展的关键。
而上海这座中国最大的经济“大城”，也需要在更大的格局中考量自己的位置——换一个参照系，对很多问题的理解和对策，都会大不一样。
【对话嘉宾】陆铭：全国政协委员，民建上海市委会副主委，上海市“十五五”规划专家咨询委员会专家，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、上海交通大学中国发展研究院院长，上观智库特聘顾问。
从都市圈角度，上海还能“大”得多
观见：上海一直被称作“大上海”，但这些年，大家对上海的人口、土地等，有许多新的议论。从你的“大国大城”视角看，上海够大了吗？
陆铭：最大最基本的问题是，什么叫上海？我们到底怎么看上海的定位？应该用什么样的视野来理解上海？
首先明确一点，中国现在面临激烈的国际竞争，国家的竞争力来自哪里？来自长三角、珠三角这些条件最好的优势地区。要发挥出这样的优势，必须有一个强大的增长极，也就是大城市跟周边的中小城市连成片，一体化发展的都市圈。
我们从研究中得到结论，一个城市群的中心城市跟外围之间，是存在辐射带动作用的。中心城市如果做小了，龙头就做小了，城市群的发展动力没有了。
中国的城市过去都是行政管辖的概念。我们看城市的竞争力，要从都市圈去看，跟国外的城市比，也要从都市圈的角度去比。从行政管辖区域看，上海的规模似乎已经很大了。但从都市圈的角度，上海还可以大得多，上海发挥的作用也应该大得多。
观见：也就需要一个新的参照系？
陆铭：很多数字的算法要变一变。比如人口。大家一直说上海好像人口太多了，但看看东京都市圈，超过3700万；国内的广州和佛山，两座紧密连接的城市人口加起来已经达到2800万。广佛的关系其实就像上海的浦西和浦东的关系，是一个紧密的一体化的都市圈概念。深圳和东莞，两座城市面积相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800万。这几个都市圈出什么问题了吗？好像没有。不仅没有出问题，还给本地和周边地区带来了强大的经济发展动力。
又比如轨道交通，大家一直说上海是轨交最长的城市，我提了很多次，不要老是这么讲，这不科学。因为上海是一个行政管辖概念的城市，是不能和国外的单个城市这样比较的。光看总量，如果把上海和毗邻的中小城市甚至苏州全部算进来，在这个范围内打包统计所有的轨道交通、包括高铁，我们的总里程比东京都市圈要少差不多1000公里。
观见：并且他们的密度更高。
陆铭：不要简单地比长度，要比密度，要比开发的强度。
现在更紧迫的问题是土地。东京都市圈，以皇居为中心，东京都市圈整个城市建设半径大概是50-80公里。这个距离放到上海，相当于从人民广场分别到了昆山和苏州市中心。同样的范围，从自然条件看，我们比他们好很多——我们都是平原，他们有大量的山地；我们几乎没有自然灾害，他们则处于地震带上。但是东京都市圈集聚了超过3700万的人口，上海与紧邻的江浙中小城市形成的潜在都市圈人口约为3100万，上海的人口是大约2500万，比他们少。为什么？土地开发强度不够。
东京都市圈在山地很多的情况下，开发强度还达到了33％，这样的开发赢翻网，似乎也没有带来环境破坏、不宜居、交通拥堵等负面影响。而我们在面积相当、条件更好的范围内的土地开发强度只有约30％。
观见：一提到开发强度，大家就想到各种各样的“红线”。很长时间以来一直有一种观念，上海这样的城市建设用地已经所剩无几了。
陆铭：一定程度上，过去的“红线”更多是根据行政辖区概念来的，根据都市圈发展态势，我们是否应该在整个都市圈范围内考虑城市建设用地的供应？现在普遍的说法是，一个城市的建设用地不能突破市域面积的50%。但如果从都市圈的范围来进行规划，作为中心城市的这个地区为什么要维持50％的开发强度？为什么不能是51％、55％甚至是60％？
我的意思是，对于每一个“天花板”，恐怕都应该有更严肃的理论基础。比如现在，我们是不是可以考虑，中心城区往外延伸的轨交和高速公路沿线土地，有更高强度开发？就算在50公里半径的都市圈范围内提高到33％，也还有大量的余地。这可以有极大突破。
要大胆地投，不要怕没需求
观见：从目前看，高强度开发可以从哪里着手？
陆铭：都市圈有两种形态，一种我称之为“八爪鱼”，从中心城区沿着轨道交通和高速公路沿线高强度开发，天然地是一体化的，东京都市圈就是代表。另一种是“中心城区+卫星城”的模式，我称为“太阳系”，虽然中心城和新城之间也有高速公路和轨道交通的连接，但沿线的土地开发强度实际上不高，很多是农田，中国的城市圈往往是这样的。在后一种模式下，如果轨道交通和高速公路沿线土地可以优先进行高强度开发，对一体化发展也有很大的好处。
观见：但也有人会质疑，高强度的开发意味着大量的成本，事实上有这么大的需求吗？
陆铭：最近关于五个新城的发展规模上有些争论，有人说，（五个新城）不要做太大了，实事求是一点。我的看法不一样。上海都市圈要做大，上海管辖范围内的地方当然要做大，五个新城的区位正好是连接中心城区和周边的节点上，落子是没有问题的。关键是怎么理解。比如人口，不能理解成“中心城区的人往外搬”来发展新城。在整个上海服务业占比越来越高，人口有重返中心城区的趋势下，“搬人口”是违反市场规律的，可能是做不成的。五个新城要做成，必须想方设法引进新的人口做增量，让它成为突破人口天花板的一个空间。考虑土地、交通布局等，都是如此。
观见：你的意思是，需要一定的超前布局？
陆铭：我一直觉得，应该规划先行，要敢于从未来的需求着手来布局，而不只是看现在有多少。并且，当我们把数据打开来分析，对需求的理解就会不一样。
再拿地铁来说，上海地铁的里程的确很长了，但至少有几个问题。第一，中心城区的轨交密度还不够。我最近看了一个内环和中环中间的房子，说是“三轨交界处”，实际上步行到周边任意一个轨道交通站点都至少需要20分钟。但在东京、巴黎，中心城区的地铁站密度是更高的。
第二，郊区仍未形成网格化的轨交网络。当然最近已经有向好的趋势，我们在建一个轨交的外环，还有一些城际铁路通往郊区和相邻城市。但青浦、嘉定，更不要说奉贤、金山，轨道交通的覆盖率还是不够的。机场联络线去年底开通后，成了通勤线，就很说明问题，说明人们有大量的需求。
所以我始终觉得，上海的地铁可以大胆去投，不会没有人坐的。金山、奉贤，如果思路打开，我们不说全域开发，就打造几个新城，围绕轨交布局产业，在站点附近做工业园、产业园，绝对做得起来。不要不敢建，不建，只会限制城市的容量。然后，人口的控制又反过来限制了做基础设施投资的空间。
观见：成本问题怎么解决？
陆铭：靠制度。香港地铁是挣钱的，是通过地铁上盖建筑的租金覆盖成本，它的容积率很高，功能很多样。相比之下，上海轨交站点上面的上盖建筑，以及轨交站点附近的建筑物，容积率是不够的。另外，我们的土地用途里面，产业用地、商业用地、住宅用地、基础设施用地，分得太清楚。现代化城市里，可不可以下面轨交、上面商业、再上面居住？如果可以，形成立体开发格局，不管对轨交利用率还是城市活化，都有巨大作用。
观见：上面这些都涉及很多政策突破，短期内能落地吗？
陆铭：从国家角度，保障优势地区要素供给，已经是个明确的方向。我们当然要抓住这样的机会。就算政策不变，上海也有很多现有的政策可以用。比如农业用地转建设用地，如果是用于重大工程，国家允许先使用后报备。上海有很多重大工程，土地供应完全可以突破，而不是受制于自己红线的划定。
一体化，就要摆脱“分蛋糕”思维
观见：从一体化、都市圈的角度看大城市，一方面要看它本身的规模，一方面还更要看它的带动力，看它跟周边城市之间的关系。大城市的辐射能力很强，但从有辐射能力到真正释放辐射效应，是否还要突破一些障碍？
陆铭：我们现在从上海开车往江苏跑，一个非常明显的现象是，到了省界，上海这边是农田，江苏这边就是高楼大厦。全国不止一个超大城市和周边城市之间，存在这种现象。在我看来，这样的现象只应该存在于国家与国家的边界上，比如美国跟墨西哥。一国之内的城市之间，是不应该出现这种分割现象的。
那么为什么会这样？源自于过去一个主流想法——肥水不流外人田。大家总觉得，如果我们和周边城市的基础设施连接得特别好，土地连片开发，我们的资源就流到外地去了。
这个想法背后，是一个思维的误区，就是觉得大家是在“分蛋糕”。好像我给你多分一点，我就少了，你给我多分一点，你就少了，大城市发展慢下来一点，产业、资源就能到中小城市去了。这是不对的。
“十五五”时期上海比较紧迫的事情，就是尽快推都市圈规划，跟周边中小城市形成一体化发展的态势，破题可以从沪苏同城化开始。
观见：前不久召开的长三角主要领导人座谈会，就强调了都市圈同城化。过去与上海相邻的城市一直有个口号叫“对接大上海”，似乎他们对“同城化”更积极、更渴切。现在是否到了上海更主动的时候？
陆铭：首先从思维方式上，同城化也好、对接也好，不能单纯理解为“把你的产业搬到我这里来”。这不是对接。真正要追求的是，在规划上、土地供应上、基础设施上充分对接，并且相互形成产业链上下游分工。
最近的华为就是个非常好的例子，华为研发总部是落在上海境内的，但对临近的江苏省内区域，在房地产、消费等方面都产生了拉动作用。还有生物医药产业，越来越多的医药研发在上海做，但生产基地落到苏州或者江苏其他地方。这就是通过产业链上下游的合理分工，形成中心城市与周边中小城市的梯度发展格局，就不是“分蛋糕”思维了。
观见：是共同“做蛋糕”。
陆铭：现在国家也在讲统一大市场，地方政府破除恶性竞争式的招商引资，如果往这个方向，上海要主动对接周边中小城市，要主动去牵头分工合作。这个结果一定是共赢的。
我们看一下长三角，全世界还有哪个地方有这样的优势？在制造业大国，加一条能当海来用的长江，国内是长江的龙头，国际是亚太城市带的中间节点。可以说，在自然条件方面，纽约、东京、欧洲的一些大城市，都比我们差远了。有这么好的条件，在长三角城市群内部，几个城市之间就能有一条完整的产业链，这件事做好了，再加上珠三角，全球范围内制造业就稳在中国了，哪怕劳动力成本、土地成本再提升一点，我们的市场一体化的优势也可以抵消部分成本。
“一盘棋”要解决动力机制
观见：你的这些观点说的是上海和长三角，其实适用于全国很多地方，把优势地区进一步做大，也需要全国性的政策支持。“十四五”前夕，你曾反复呼吁解决经济资源空间错配问题，现在中央已经明确提出“增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力”，如果为“十五五”再提一条具体的建议，你会提什么？
陆铭：我还是要呼吁，加快形成在人口流入地和人口流出地之间差异化发展的体制。在人口流入地，应该增加建设用地供应、调整建设用地结构、中心城区放宽容积率要求。在人口流出地，闲置的建设用地要通过复耕增加农业用地，把建设用地的指标挪到人口流入地使用。
观见：但总是有人担心，人口流出地会不会越来越荒废？美国有一些老牌工业城市如今成了空城，我们类似鹤岗这样的地方，会不会重蹈覆辙？
陆铭：从第五次人口普查到第六次人口普查，当时全国有三分之一的地级市人口负增长；“六普”到“七普”，人口负增长的城市扩大到了40%。这40%城市里，有一半是中心城区人口仍能正增长，另一半连中心城区也在负增长。我们基本可以下个判断：随着产业结构调整，人口往大城市及周边集中是大势所趋。
面对大趋势，我们要有思维的转变。比如我们把鹤岗单独拎出来，会觉得人口流失是个问题。但从个体的角度看，他离开这里一定是因为找到了更好的就业机会、挣了更多的钱，个体福利是改进了的。从全国角度看，一些地方的人口流出也可能是个好事，实际上是劳动力资源的优化配置，有利于把经济增长的蛋糕做得更大。
2022年，中国发布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，把县城分为五类，包括大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。对后几类县城来说，最重要的是保障自己在国家经济体系里的职能，比如粮食主产区、生态保护区、边境国防安全等。只要总的蛋糕做大了，国家再把发达地区挣的钱通过财政转移支付，补给欠发达地区，问题不就解决了吗？
观见：这就涉及“一盘棋”的问题。但在基层实践中，要做到“一盘棋”似乎并不容易，要让生产要素跨区域充分流动，也还有许多人为障碍。
陆铭：很多问题，都可以归因于没有处理好政府和市场的关系，政府部门的本地局部GDP和税收最大化考核和思维方式一定程度对经济和城市的发展形成了制约。我们调研中发现，有些地方政府还在考虑怎么规避、绕开全国统一大市场建设所设的管制措施。
观见：越到基层，官员越是容易有一种困惑，就是评估他们“政绩”的方式似乎还是“我在当下做了什么”，协同也好，长期主义也好，相对不太容易得到反馈。还有一点，近些年部分地方官员调动频繁，异地任职普遍，好像我不能很快拿出一点看得见的政绩，就交代不过去。
陆铭：官员的任期制和异地任职是有好处的，比如相对发达地区的官员交流到相对欠发达地区，能带来一些制度更新的活力，还能带来全国一体化观念的改变。最近有一批浙江的干部交流到了青海和甘肃，过去以后他们就提出，本地的旅游生态搞搞好，工业没必要搞那么多，更多建设用地指标可以配置到优势地区去——这就是对一体化的认识比较清楚，长期呆在本地的官员可能就不会这样想。
当然，凡事都有两面性。官员任期短，一定程度上会造成地方政策稳定性不足，对地方经济发展长远规划的战略性思考也可能不足。此外，在短任期背景下，基于短期本地GDP增长的官员考核和激励制度也与追求长期全局GDP增长的全国统一大市场建设相互矛盾。
观见：归根到底还是要解决动力机制问题。
陆铭：此前有关部门问我们关于建设全国统一大市场还有什么事情要做，我提出，根子上的问题就是要改变官员考核制度。地方保护主义、市场分割、重复建设、“内卷式”恶性竞争，都和考核制度有关。只要根本上的指挥棒不变，地方官员的任期短，又考核本地GDP和税收，有的时候就容易出现说一套做一套。
当然，改变有个过程。当务之急，也是比较可行的方法，是用好我们的体制优势，加强中央的统一领导赢翻网，加强省市一级对下级各地区各部门的领导，以自上而下的有力手势，推动指向同一目标的改革。目标是什么？无非都指向两句话——以经济建设为中心，以人民为中心，最终是要实现整个国家长期、全局、多维的现代化发展。
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